¿Merece la pena reformar la Constitución? Sí, si se trata de mejorar las reglas del juego que aseguran la convivencia. ¿Qué reforma resulta más urgente? Sin duda alguna, la culminación de nuestro modelo de organización territorial del Estado. ¿En qué sentido? En el sentido de garantizar el cumplimiento de los principios de unidad, solidaridad e igualdad que establece la propia Carta Magna para el Estado de las Autonomías.
La Constitución (CE) no impone una estructura territorial determinada; tan solo posibilita un modelo descentralizado a partir de los principios previstos en el artículo 2 y en el Título VIII. El vigente Estado de las Autonomías es fruto de un doble proceso político: El proceso constituyente que se cerró en 1978 y el proceso estatuyente que se mantiene abierto treinta años después. Las reformas estatutarias, las delegaciones o transferencias competenciales y los sucesivos marcos de financiación autonómica marcan el carácter indefinidamente abierto del sistema.
Esta es la paradoja. La disposición constitucional abierta y flexible que durante la primera etapa constitucional contribuyó a conformar una nueva organización territorial, resolviendo un conflicto histórico, se ha convertido en un problema para nuestro tiempo. Las comunidades autónomas requieren más y más competencias, más y más recursos, mientras los escasos instrumentos con que cuenta el Estado para cumplir sus funciones y garantizar el marco igualitario presentan serias dificultades de funcionamiento. Los riesgos jurídicos, políticos y sociales que refleja esta situación son evidentes y merecen ser objeto de una reflexión colectiva.
Los problemas que obstaculizan hoy la culminación del sistema autonómico son múltiples y diversos. Citemos los siete más importantes desde nuestro punto de vista. (1) La deficiente definición de las competencias exclusivas del Estado planteadas en el artículo 149.1 de la CE que constituye una fuente permanente de conflictos interpretativos, mal resueltos generalmente en sede judicial. Además (2), la propia Constitución establece una “cláusula de adelgazamiento permanente” del Estado con los procedimientos de transferencia y delegación del 150.2, sin que en sitio alguno figuren límites para esta fórmula. El problema se agrava cuando estos instrumentos se utilizan en un marco político en el que algunos partidos nacionalistas resultan determinantes para conformar mayorías en las Cortes Generales.
Frente a esa “apertura” para las Comunidades Autónomas, los preceptos a partir de los cuales el Estado podría reclamar respeto para las competencias propias y juicio para las gestionadas por las Autonomías, resultan de muy difícil aplicación práctica. (3) Las leyes de armonización del 150.3 de la CE quedaron inutilizadas por la doctrina restrictiva del Tribunal Constitucional (TC); y (4) la desautorización para las Comunidades “insumisa” que prevé el 155 conlleva una carga política prácticamente inasumible. Por otra parte (5), la plasmación en la realidad de los procedimientos de cooperación y colaboración de las Comunidades entre sí –artículo 145 de la CE- y con el Estado –léase Conferencias Sectoriales, por ejemplo- reflejan en demasiados casos una ineficiencia frustrante.
Carecemos también (6) de una institución multilateral en la que debatir y buscar soluciones a los problemas de encaje cotidiano en un Estado complejo: un Senado como auténtica Cámara de representación territorial. A lo que debemos añadir que aproximadamente cada lustro, por si fuera poco (7), se abre la negociación para acordar las finanzas de las Autonomías y, con ello, la reinvención de todo el sistema en clave coyuntural: se reinventan los principios de la financiación, se reinventan los criterios de distribución de fondos, se reinventan los fondos equilibradores…
¿Cómo superar estas dificultades en un proceso de culminación del sistema autonómico? Antes que nada, no olvidando los propios principios constitucionales. Primero la indisoluble relación entre la unidad y el derecho de autonomía. El TC ha sentenciado que “autonomía no es soberanía”, y que una organización autónoma, por definición, ha de estar integrada en otro ente superior. Segundo, la solidaridad, que exige a todos los poderes públicos una actuación donde los intereses parciales se complementen y no se contrapongan. Y tercero, la igualdad de todos los españoles vivan donde vivan, sin que puedan darse situaciones de privilegio entre Comunidades Autónomas.
En este contexto, la eventual reforma constitucional debiera atender a tres grandes objetivos. En primer lugar, el establecimiento de límites a la apertura del sistema. Cabe clarificar taxativamente las competencias exclusivas del Estado en el artículo 149, más allá de las confusas clasificaciones que ha establecido la Justicia entre atribuciones materiales y funcionales, o entre bases y legislación básica. Obligado resulta suprimir la cláusula de “reforma constitucional permanente” que aparece en el 150.2 con las leyes de transferencia o delegación. Una alternativa aceptable sería establecer, como señala el Consejo de Estado, qué materias son indelegables por ser inherentes a la soberanía o a la capacidad del Gobierno para su funcionamiento correcto.
En segundo lugar, el fortalecimiento de la cooperación, la colaboración y la coordinación. Estamos ante una de las cuestiones menos desarrolladas de nuestro Estado de las Autonomías. Lo cual ofrece una lectura clara sobre su decantación durante los últimos treinta años. El TC ha señalado que el principio de cooperación y colaboración debe traducirse en un deber general, voluntario y recíproco de comportarse con arreglo a criterios de buena fe, lealtad al sistema y “auxilio administrativo”. Ahora bien, tal principio debe complementarse con la coordinación, y esta no es posible si no se atribuye título competencial y poder de dirección a quien tiene la misión de coordinar. Sería precisa, por tanto, una redacción más concreta y firme en la CE para alcanzar estas metas.
En este apartado cabe establecer la muy reivindicada reforma del Senado, como institución responsable de hacer efectivo el espacio de discusión multilateral y de resolución de conflictos territoriales. La Cámara Alta está llamada a ser la “piedra angular” que cierra las reformas señaladas, tendentes a la clarificación de competencias y el fortalecimiento de espacios de colaboración y cooperación. En la reforma del Senado habrá que plantear, entre otras cuestiones, la elección de sus miembros al tiempo que los parlamentarios autonómicos, y la tramitación en primera lectura de los proyectos legislativos relacionados con el funcionamiento de la organización territorial.
En tercer lugar, la consecución de un sistema de financiación suficiente, corresponsable, general, estable y transparente. La experiencia de negociaciones tan densas como conflictivas a propósito del periódico reparto territorial de los fondos públicos, con un déficit muy considerable de comprensión pública, invita a una redacción constitucional que vaya más allá de la mera enunciación de grandes principios en el artículo 156. El vigente modelo de financiación abierto, siempre pendiente del juego de los pulsos de poder, debería dar paso a un modelo con los perfiles básicos establecidos constitucionalmente: el grado de corresponsabilidad fiscal –porcentaje de participación territorial en los impuestos principales-; los criterios de distribución de gasto para asegurar la financiación de servicios básicos –como la población, el perfil demográfico, la dispersión o insularidad…-; así como la naturaleza de los Fondos de Nivelación y Suficiencia que han de garantizar la solidaridad, la cohesión y la igualdad.
Resultará muy difícil llevar a la práctica estos propósitos. Pero esta realidad no resta un ápice de verdad a otra constatación: la reforma constitucional es necesaria para culminar el sistema autonómico y configurar definitivamente un Estado descentralizado, complejo, funcional y garante de los derechos y libertades de los ciudadanos que el propio texto fundamental reconoce a todos los españoles. También es cierto que la mayoría necesaria para afrontar el cambio es muy notable. Pero no lo es menos que más del ochenta por ciento de quienes ostentamos la representación ciudadana en las Cortes Generales compartimos buena parte de lo que aquí se ha intentado exponer.
Elviro Aranda es profesor de derecho constitucional y diputado por Madrid.
Rafael Simancas es politólogo y diputado por Madrid.
