MAS EXTRANJEROS CON DERECHO DE VOTO

El día 25 de enero finalizó el plazo para que los extranjeros residentes en España con nacionalidad de países con los que se ha firmado convenio de reciprocidad se inscribiesen en el censo electoral a los efectos de poder votar en las elecciones municipales de 2011.

De las 350.287 personas que podían inscribirse lo han hecho 45.554 -poco más del 13%-. Unos números que para algunos resultan excesivamente bajos, sobre todo si tenemos en cuenta la importancia del derecho de voto, no sólo para quienes lo ejercitan, sino para mejorar la convivencia de nuestros pueblos y ciudades.

Para que los inscritos en el censo para poder ejercer el voto se acerque a las personas extranjeras residentes, además de reducir la burocracia censal y reforzar las campañas informativas, tendríamos que replantearnos el sistema que se ha establecido para el reconocimiento del sufragio: la vía de los convenios país a país para garantizar la reciprocidad entre nacionales de uno y otro sitio. Me explico:

Como todo el mundo sabe, el asunto del sufragio de los extranjeros en España se ha de analizar desde las previsiones del artículo 13.2 de la CE que establece que solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.

Dicho artículo limita mucho el derecho de sufragio: tan sólo sufragio activo, en las elecciones municipales, y siempre que mediante convenio o ley se atienda el criterio de reciprocidad. Por lo tanto, si lo que estamos reconociendo es un sufragio muy restringido y tan sólo para las elecciones municipales no debemos olvidar que en esos procesos el voto puede ser un instrumento más para la integración de las personas extranjeras que viven, trabajan y contribuyen al desarrollo y sostenimiento de nuestra Nación. Eso es, precisamente, lo que pensó la Comisión de Venecia (European Commission for Democracy Thorugh Law) creada en el seno del Consejo de Europa cuando dijo que el derecho de voto de los extranjeros residentes de larga duración –al menos en las elecciones municipales- se ha de considerar una cuestión de estricta justicia qué, además, contribuye al desarrollo de su comunidad de residencia.

Por eso, el derecho de sufragio es uno de los factores más importantes con los que podemos contar para favorecer el proceso de integración y reconocimiento entre inmigrantes y nacionales. Una persona que vive de forma estable y legal en nuestro país, que trabaja y contribuye al sostenimiento de lo público, que tiene acceso a los servicios sociales, parece bastante lógico que también tenga la oportunidad de que, mediante el sufragio, se haga copartícipe de mantenimiento de dichos servicios públicos y sociales. Pero es más, el derecho de sufragio también va a contribuir de una forma esencial a que el inmigrante sea “sujeto de interés electoral” de los partidos políticos. El voto inmigrante obligará a los partidos a tenerlos en cuenta tanto al confeccionar las listas como a la hora de elaborar sus programas electorales.

Si estamos de acuerdo con ese planteamiento de fondo, lo que queda es cómo cumplir las previsiones del artículo 13.2 de la CE lo más favorable al derecho de sufragio de los extranjeros. Si leemos con cuidado el artículo concluimos que el derecho al voto se podrá ejercer cuando se cumplan dos requisitos:

- Que se autorice mediante tratado o ley

- Que se haga atendiendo a criterios de reciprocidad

A su vez, dos son las posibilidades para cumplir esos mandatos: mediante la reforma de los artículos 176 y 177 de la LOREG y estableciendo en ellos las condiciones y los requisitos para el sufragio; o abriendo un proceso de firma y ratificación de tratados entre los países de donde fueran nacionales los inmigrantes a los que se quisiese reconocer el derecho.

Aunque algunos, tanto en la academia como en la política, piensan que decantarse por una opción u otra es indiferente, yo siempre he pensado que no es así, y que tomar un camino u otro es determinante para la extensión del derecho y las personas que podrán ejercitarlo. Como el asunto de la “reciprocidad” es la cuestión clave, si se opta por la vía de la reforma legal el Estado español tiene todas las cartas en sus manos para una interpretación más o menos amplia del término, y si se decide seguir por la vía de los convenios las condiciones quedan a disposición de las partes y las circunstancias política del país con el que se pacta.

Lo primero que se debe hacer es tener claro el concepto de “reciprocidad”. Sin extenderme mucho en su análisis, hemos de partir de la reciprocidad como principio estructural del derecho internacional, que, aunque tiene en muchos casos una mención expresa en los acuerdos y tratados, se encuentra de forma implícita en todas relaciones de esa naturaleza. Ahora bien, la cuestión de la reciprocidad en el caso que nos ocupa es bien distinta a cuando dos países pactan relaciones comerciales. Estamos hablando del ejercicio de un derecho individual -el de sufragio- que no sólo tiene un contenido de carácter subjetivo, sino que proyecta un “interés” de la sociedad que acoge a los inmigrantes puesto que es ella la que está más interesada en integrar a personas que viven, trabajan y contribuyen como cualquier otra en el funcionamiento y desarrollo del país. Por todo ello, el concepto de reciprocidad que establece el artículo 13.2 de la CE no se puede interpretar desde una perspectiva restrictiva como si los Estados que suscriben el tratado estuvieran, como decía antes, pactando relaciones comerciales o de otra naturaleza.

En segundo lugar, no se debe perder de vista que lo que el artículo 13.2 de la CE reconoce es el derecho de voto activo de los extranjeros no comunitarios en las elecciones municipales. Es decir, un derecho de sufragio muy restringido. Por eso hay que tener en cuenta dos cuestiones fundamentales:

- Primera, que el propio Tribunal Constitucional ha señalado que los municipios se deben considerar corporaciones de derecho público y por ello, aunque en sus elecciones los representantes se eligen mediante el ejercicio de derechos de participación política, no son equiparables a las instituciones representativas donde se expresa soberanía (elección del parlamento).

- Segunda, que el artículo 140 de la CE establece que los concejales “serán elegidos por los vecinos del municipio”. Luego no hay que perder de vista que el concepto de “vecino” incluye a todos los residentes en el municipio, tanto nacionales como extranjeros. Es decir, que la elección de los concejales se hace gravitar ex constitutione sobre la condición de residente y no sobre la nacionalidad. Por eso, el propio Consejo de Estado, en su Informe para la reforma electoral, ya señaló que de la lectura conjunta de los artículo 13.2 y 140 de la CE se ha de llegar a la conclusión que la interpretación de la “reciprocidad” prevista en el citado precepto no se debería hacer de forma restrictiva y rígida sino que más bien habría que llegar a una interpretación amplia.

Luego, si el concepto de reciprocidad es un término del derecho internacional que cobra plena vigencia en la conformación de los pactos entre Estados en cuanto sujetos de derechos y obligaciones, y aquí de lo que estamos hablando es de reconocer el derecho de voto en las elecciones municipales a los extranjeros residentes permanentemente como instrumento para su integración en la sociedad en la que viven. Si el derecho al voto que se reconoce es para la participación en las elecciones municipales, donde el ámbito de “soberanía” que se ejercita está especialmente reducido. Y, finalmente, es la Constitución la que dice que los concejales serán elegidos por los vecinos del municipio, y vecino es toda persona que viviendo de forma estable en esa localidad está empadronada. Podríamos concluir que es posible ser más generosos a la hora de reconocer el derecho de voto a los extranjeros.

El problema, desde mi punto de vista, es que en todo este proceso se instaló la idea, o la voluntad política, de hacer una interpretación estricta del concepto “reciprocidad”, y lo cierto es que esa forma de ver el término no es la más afortunada políticamente hablando y, ni mucho menos, la que mejor se ajusta a la Constitución. Por ello, aunque el camino abierto con los Convenios suscritos es de gran interés, deberíamos situarnos en él pensando que tan sólo hemos dado los primeros pasos para que los extranjeros participen de nuestras elecciones y que aún nos queda mucho trecho por recorrer.

Elviro Aranda Álvarez
Profesor de Derecho Constitucional
Diputado del PSOE

LA REFORMA ELECTORAL POSIBLE: ¡DE MOMENTO!

Hace unas semanas, participando en un seminario donde se analizaba la reforma electoral que se está tramitando en el Parlamento, un prestigioso académico conocedor de estos asuntos decía que las leyes electorales, en su contenido más esencial, para que sean objeto de reforma necesitan que previamente hayan colapsado o que el sistema político haya quebrado. Yo no llego a tanto, pero reconozco que algo cierto hay en esa afirmación.

En estos días, estamos concluyendo el debate parlamentario más intenso que nunca se había hecho sobre nuestro régimen electoral desde la aprobación de la vigente ley de 1985. El resultado será, también, la reforma más importante que durante estos años se ha aprobado. Sin embargo, en la opinión pública especializada, los medios de comunicación y los partidos políticos minoritarios, la impresión es que se va a desaprovechar una oportunidad para modernizar un modelo electoral que trae causa en normas preconstitucionales y que algunos ven como la última hipoteca que nos dejo el tardofranquismo. Aunque es cierto que elementos del sistema son preconstitucionales, también es cierto que ello no ha impedido que el resultado de su aplicación durante estos treinta y cinco años haya sido francamente positivo.

Para no “enredarse” con las diferentes posibilidades electorales existentes, hay que decir que a partir de los dos grandes sistemas electorales: el mayoritario y el proporcional, las opciones mixtas que han ensayado los países democráticos de nuestro entorno son muy variadas. Por eso, al final se comprueba que decantarse por uno u otro tan sólo depende de las circunstancias políticas del país y de la importancia que se les dé a las normas tendentes a hacer compatibles representatividad y gobernabilidad.

En España, cuando se habla del sistema electoral es frecuente hacerlo como si no existiese nada más que el proporcional que se utiliza para la elección de los Diputados al Congreso; sin embargo, hay que recordar que, entre otros, también existe un sistema mayoritario de listas abiertas y desbloqueadas para el Senado aunque eso no suponga que las cosas cambien mucho a la hora de la elección de unos u otros representantes.


Pero limitémonos al sistema proporcional del Congreso de los Diputados. Es cierto que la proporcionalidad del modelo está corregida. Tanto la designación de la provincia como circunscripción, como la asignación de un número mínimo de dos diputados a cada una de ellas de forma fija antes de hacer el reparto en función de la población, cuanto la opción por la fórmula D´Hondt para transformar los votos en escaños son decisiones, una de carácter constitucional y las otras dos voluntad del Legislador, que se decantan por corregir la proporcionalidad a favor de la gobernabilidad y la estabilidad parlamentaria.

El resultado es que en estos años se ha conformado un mapa político del siguiente tenor: dos grandes partidos, entre dos y cinco partidos de corte nacionalista y, con dificultad, a demás, sobreviven dos pequeños partidos de ámbito estatal (IU y UPyD). Los dos grandes partidos se han alternado en el poder durante estos años y, cuando no han conseguido mayorías suficientes para gobernar en solitario, se han valido de los apoyos puntuales de los partidos nacionalistas que han cumplido esa función a cambio de una buena consideración para los intereses políticos de sus territorios. Hasta ahora esta dinámica política ha funcionado razonablemente bien, ¡aunque los ciudadanos que no pertenecen a territorios con partidos nacionalistas se consideren agraviados!, puesto que el desarrollo del estado autonómico hacía que el gobierno de turno tuviera recursos y posibilidades para satisfacer las necesidades de los partidos nacionalistas que funcionan como bisagra. Ahora bien: ¿qué sucederá cuando desplegado plenamente el Estado de las Autonomías no queden transferencias o cantidades económicas que transferir?

Cuando suceda lo anterior, que quien esté en condiciones de gobernar no pueda satisfacer las reclamaciones de aquéllos que se prestan a ser aliados parlamentarios –por ejemplo, algo que podría suceder cuando CiU ponga sobre la mesa para apoyar una investidura que se le reconozca a Cataluña un modelo de financiación similar al Concierto Vasco- entonces lo que sucederá es que habrán cambiado las condiciones políticas de nuestro país y, como decía al inicio de este artículo, es cuando surgirá con fuerza la necesidad de reformar el sistema electoral para que aparezca una fuerza política con capacidad de ser partido bisagra de carácter nacional.


Por eso las reformas electorales, de momento, difícilmente van a cambiar los elementos estructurales del sistema. No lo hacen porque los agentes políticos que han de impulsarlas se sienten conformes con el modelo y la gobernabilidad aún es posible. Si un día los dos grandes partidos se tuvieran que “aliar” para cerrar el paso a reclamaciones nacionalistas que pusieran en peligro la integridad de España probablemente se empezaría a pensar cómo hacer para que la alternancia se pueda dar sin que los intereses generales estén en peligro.

Mientras tanto, nos tendremos que conformar con reformas que mejoren el ejercicio del derecho de sufragio, que corrijan prácticas fraudulentas en los empadronamientos o la emisión del voto, que mejoren el procedimiento electoral, que garanticen el derecho de sufragio en las elecciones municipales a los inmigrantes o que limiten los gastos electorales poniendo coto a campañas que más parece empiezan el día después de celebrada las últimas elecciones. ¡Por cierto! Todo lo anterior no es poco. Es de una gran importancia porque incluso afecta al ejercicio de derechos fundamentales y, de paso, perfecciona un régimen electoral que todo el mundo reconoce es de los mejores de nuestro entorno político.