Europa se encuentra en una de sus encrucijadas más importantes desde hace décadas debido al fenómeno de la inmigración. No es una cuestión política más que los países y la Unión tienen que afrontar; estoy convencido que la gestión de la inmigración y las cuestiones colaterales que conlleva (pluralismo cultural y religioso, efectos en el mercado laboral, modelo educativo, etc.) van a marcar el futuro de la Unión Europea mucho más que los procesos de integración de nuevos países o la fortuna que tengamos en la aprobación de los sucesivos Tratados. Como ha dicho Enzensberger, Quién pretenda proteger (su civilización) ante eventuales ataques externos, se encontrará ante un dilema. Porque cuanto más intensamente se defiende y cuanto más se amuralla una civilización frente a una amenaza exterior, menos será lo que finalmente quede por defender. Y en cuanto a los bárbaros, no es necesario que esperemos su llegada; siempre han estado entre nosotros.
La semana pasada tuve el placer de publicar un artículo en estas páginas (en relación con el “no” irlandés al Tratado de Lisboa) en el que señalaba que el gran problema de la Unión es la falta de una ciudadanía europea lo suficientemente fuerte, consolida y comprometida para tomar decisiones políticas de gran importancia con una perspectiva que vaya más allá del “¿qué gano o pierdo yo con ese nuevo Tratado Europeo?” Pues bien, la nueva Directiva sobre inmigración ilegal nos coloca ante un asunto que puede servir para ver cómo actúa la Unión ante los problemas políticos que se le presentan y, con ello, para analizar el “pedagógico” mensaje que envía a sus ciudadanos.
La inmigración no es un fenómeno nuevo en Europa, más bien al contrario, es tan antiguo como el proceso de integración. Es cierto que no afecta de la misma forma a todos los Estados: algunos se han incorporado recientemente a esa situación y otros son, más bien, sujetos de emigración. Pero en cualquier caso, por lo que supone de desarraigo de las personas que están implicadas, por los efectos que produce en la población autóctona, las repercusiones económicas o las implicaciones en el mercado laboral y las políticas sociales, parece que es más que oportuno que se establezca una política común y global sobre inmigración para toda la Unión Europea.
Pues bien, lo que ha sucedido durante todo este tiempo es que Europa ha sido –sigue siendo- incapaz de plantear una política común y global sobre dicha materia. No se ha hecho nada global sobre inmigración. Sin embargo, la Directiva de la que ahora me ocupo tampoco es cosa nueva. Es tan sólo, un punto más en una estrategia de seguridad. Hay que recordar que el Consejo Europeo de Tampere de 1999 y el Programa de la Haya de 2005 ya trataron “la necesidad de una acción conjunta contra la inmigración ilegal y un procedimiento común en materia de asilo”. Pero si repasan con detenimiento estos documentos verán que no se refieren a la cuestión de la inmigración y el asilo de forma específica, al contrario, son documentos que se ocupan del desarrollo de las políticas relativas al espacio europeo de libertad, seguridad y justicia común, lo que en la “jerga” comunitaria se denomina Tercer Pilar. Por eso, el Programa de la Haya se ocupa de asuntos “tan estrechamente unidos” a la inmigración como la lucha contra el terrorismo, las formas para poder compartir información de privados entre Estados sin dañar los derechos individuales o la elaboración de un concepto común de delincuencia organizada. Y claro, en el marco de una política de seguridad, se vista como se vista el “muñeco”, es difícil plantear una política de inmigración que tenga en cuenta no sólo los problemas de la ilegalidad, sino también los efectos beneficiosos de la llegada de nuevas personas a nuestros países. Eso sin olvidar que, más allá de los problemas que puedan causar, debemos ser conscientes que no estamos hablando de mercancías o, peor aún, de delincuentes, sino de personas desesperadas por su situación que buscan donde poder sobrevivir.
A partir de aquí se entiende todo. La inmigración se contempla tan sólo desde la perspectiva de la seguridad. Por eso no debe extrañar nada del sentido último que tiene esta norma europea: restringir las condiciones de entrada a Europa, favorecer los procedimientos administrativos de expulsión y cerrar un poco más el derecho de asilo. En esa línea se encuentran las cuatro cuestiones fundamentales que plantea: el eufemístico “retorno voluntario”, la no menos eufemística “retención”, la prohibición temporal de readmisión y el aumento de la discrecionalidad en la suerte de los inmigrantes menores. Veamos cada uno de ellos:
Retorno voluntario
Que yo diría, mejor, “o te vas por las buenas o te echamos mediante un procedimiento de expulsión y lo que ello conlleva, ¡tú veras!” ¿Alguien puede pensar que me he extralimitado con el “género coloquial” para explicar el asunto? Pues vean. El artículo 6 establece que los Estados miembros expedirán la decisión de retorno voluntario. Eso sí, es tan voluntario que establece un plazo para salir del país, que no podrá sobrepasar las cuatro semanas. Además, el Estado puede retenerle la documentación, reclamarle una fianza, exigir que se presente periódicamente ante las autoridades o que permanezca en un lugar determinado…Todo ello “seguro que es para facilitarle la vida y sacarle el billete de avión”. Y no acaba aquí la cosa, el apartado 6.3 establece que la decisión de retorno se puede expedir mediante acto individualizado o, de forma conjunta con la de expulsión. ¡Todo voluntario!
La retención temporal a efectos de expulsión
Lo primero que hay que decir, y no es que lo diga yo, sino que lo ha dicho el Tribunal Constitucional y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, es que, por muchos subterfugios que se busquen, entre libertad y detención no hay situaciones intermedias. Luego la retención o el internamiento no son situaciones menos gravosas que la detención, son situaciones de pérdida de libertad con lo que conlleva de privación de un derecho fundamental y, muchos otros, que pueden ir parejos a él. Cómo se es consciente de la gravedad que entraña la medida de internamiento, los tribunales han señalado que se ha de aplicar con intervención judicial, ser proporcional a los objetivos que se persiguen y no más extensa que lo estrictamente necesario. Pues bien, la Directiva reconoce que la orden de internamiento la podrá expedir en caso de urgencia la autoridad administrativa (por un plazo de 72 horas) ¡nada de jueces! y en cuanto a la duración del internamiento se dice que será hasta seis meses prorrogable hasta dieciocho. ¡Una gran fineza en la determinación del tiempo de retención! Entre medio año y año y medio: parece que cuando han establecido esos períodos de tiempo se han olvidado de que estamos hablando de personas que, sin cometer ningún delito, se les somete a encarcelamiento. Nuevamente alguien volverá a decir que me excedo en mi género coloquial para criticar la medida. ¡Pues no! Porque la Directiva dice que en el caso de que un Estado no pueda “ofrecer” el internamiento en un centro especializado lo podrá hacer en un centro penitenciario (artículo 15.2).
Prohibición temporal de readmisión
En el debate de esta Directiva la medida de la prohibición de readmisión está pasando desapercibida pero es una de las cuestiones más graves. Estamos colando por la puerta pequeña el “delito de inmigración clandestina”. ¡Sí, eso es! Cómo usted ha sido sometido a un expediente de expulsión o ha sido “invitado a marcharse voluntariamente” le podremos aplicar la sanción de que no podrá presentarse en nuestras fronteras para acceder a Europa legalmente durante cinco años, o incluso más si esa persona constituye una grave amenaza para el orden público o la seguridad nacional (artículo 9.2). En Derecho eso del orden público y la seguridad nacional son conceptos jurídicos indeterminados que suelen gustar mucho a los gobernantes pero que para los ciudadanos no suelen comportar nada bueno. Más al contrario, en muchos casos arbitrariedad.
El aumento de la discrecionalidad en la decisión acerca la situación de los inmigrantes menores de edad. La protección de los menores es una cuestión que preocupa a todos los países desarrollados y, por supuesto, al Derecho Internacional. Basta con acercarse a la Carta de Derechos de la Unión Europea o a la Convención sobre los Derechos del Niño de las Naciones Unidas. Pues bien, la Directiva más allá de una declaración general para que se tenga en cuenta la Convención sobre los derechos del niño de 1989 de Naciones Unidas (artículo 5), no concreta nada. Es más, a la hora de entrar en materia lo único que encontramos es que los menores no podrán estar sujetos a internamiento en centro penitenciarios comunes. ¡Nada más y nada menos! ¡Que gran aportación! Pueden estar privados de libertad, pero nunca en una cárcel común con asesinos y ladrones y otro tipo de delincuentes.
Conclusión de todo esto. La Unión Europea no es capaz de ponerse de acuerdo para regular el fenómeno de la inmigración, le está desbordando y eso, en tiempos de crisis económica, preocupa especialmente. Ante esa situación ¿qué hace Europa? Intentar eludir el problema con el criterio siguiente: ¿qué es lo que más nos interesa a nosotros en estos momentos? qué no venga más gente y que los que están sin papeles sean expulsados cuanto antes. Es decir, se desmonta todo aquello que exponíamos al inicio de que los poderes públicos deben ofrecer mensajes políticos positivos para la solución global de los problemas, para que los ciudadanos entiendan que Europa es algo más que “coge el dinero y corre”. Por eso, por mucho tiempo, los ciudadanos de Europa seguirán siendo, pese a lo que diga Maastricht, ciudadanos de cada Estado y a Europa se le verá como la “gran amamantadora” que cuando se queda sin alimento deja de ser útil. ¡Y claro, así no hacemos Europa!
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