22.5.08

NOTAS PARA RELEER LA SEPARACIÓN DE PODERES

Si algo caracteriza al constitucionalismo del Estado moderno es su utilidad para garantizar la libertad de sus ciudadanos. Tanto el modelo constitucional del continente Europeo que se forja frente a las monarquías absolutas, como en el modelo del nuevo Estado federal de los Estados Unidos de América la Constitución es un instrumento para conquistar, fortalecer y mantener la libertad de las personas.
Para ello, no basta, aunque sea muy importante, con declarar los derechos individuales, sino que al mismo tiempo el Estado se debe organizar como un complejo organizativo sometido al Derecho y estructurado de acuerdo con el principio de separación de poderes. La expresión más popular de ésta idea está en el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789 al decir que toda sociedad en donde no estén garantizados los derechos, y establecida la separación de poderes carece de Constitución. Declaración que refleja de una forma perfecta esa indisoluble unidad entre la garantía de los derechos y la limitación del poder.
En los albores del siglo XXI, donde la globalización es una compleja realidad también en la formación de las organizaciones políticas si queremos que sigan siendo útiles a la defensa de los derechos de las personas. Cuando el constitucionalismo contemporáneo ha quebrado muchas de las fórmulas clásicas, por mor del avance del Estado social, de la aparición de nuevos poderes o por el desarrollo en muchos países del parlamentarismo racionalizado que ha debilitado al Parlamento y ha fortalecido, quizás sobre manera, al poder Ejecutivo, se hace más ineludible que nunca la reformulación de la separación de poderes en éste nuevo contexto político.
En el Estado contemporáneo la complejidad organizativa ha llevado, incluso, a reformular el concepto de “poder” para definirlo más bien como una agrupación de “órganos”. Una buena muestra lo tenemos en el “poder legislativo” que está organizado por un conjunto de órganos mediante los que actúa (Presidencia, Mesa, Pleno, Comisiones, etc.), y así en el resto de poderes clásicos. Pero esta reformulación de los poderes no queda ahí. No menos importante es la aparición de “nuevos poderes”: Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo. Todo ello, sin olvidar que en las organizaciones políticas supranacionales modernas (v.gr. Unión Europea) uno de los debates más intensos también es el sistema de frenos y contrapesos de sus poderes.

Desde luego que este modesto artículo, de un modesto diputado y profesor de Derecho Constitucional no pretende tan ardua empresa, pero si que me atrevo, a sugerir la necesidad de no olvidar que el poder tiende siempre más a la autoridad y el abuso que a la autóritas y la limitación y que los ciudadanos y una sociedad cívica debe tener siempre presente y afinadas sus armas de defensa.
En el siglo XVIII Montesquieu, en el Libro XI, Capítulo VI de su obra el espíritu de las Leyes (1743) formula la versión más clásica de la división de poderes (que, por cierto, ya había expuesto John Locke en el capítulo XII de su Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil (1690) diciendo que la experiencia demuestra que todo hombre que tiene poder tiende a abusar de él: lo emplea hasta que encuentra un límite. ¿Quién podrá pensar que incluso la virtud tiene límites? Para que nadie pueda abusar del poder, es necesario conseguir, mediante la adecuada ordenación de las cosas, que el poder frene al poder).
La formulación de la división de poderes que hace Montesquieu y que impregna el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano se construye en Europa como contrapeso del poder del Estado, que en esos momentos no es otro que el poder de las monarquías absolutas. Es un poder que aunque supone un gran avance respecto a las sociedades premodernas, al concentrar toda la fuerza puede convertirse en el mayor instrumento de opresión. Los Estados europeos de finales del XVIII y el XIX son, o pretenden ser, Estado-Nación donde la idea de unidad es fundamental y, por ello, la separación de poderes que mejor se ajusta es la de carácter horizontal (Legislativo, Ejecutivo y Judicial), incluso la formulación orgánico constitucional del Estado contemporáneo sigue priorizando esa separación horizontal del poder.
Sin embargo, como ya decía al inicio de este artículo, la formulación Norteamericana de la separación de poderes, que cada día tiene más fuerza y mejor se ha ajustado al Estado democrático, no se ocupa tan sólo de la división horizontal del poder, sino que se preocupa, y mucho, de la división vertical del poder. Por ello, y aunque algunos les pueda extrañar, de donde de verdad parte la teoría de la separación de poderes más consolidada no es de la Revolución Francesa, sino de la Revolución Americana, la Constitución Federal de 1787 y la formulación teórica que hace el Federalista, eso sí, interpretando para esa nueva situación la obra de Monstesquieu.



Para el Federalista la verdadera división de poderes es la que se organiza con la doble garantía: la primera garantía, es la separación de poderes de las unidades territoriales que integran la Federación; la segunda garantía es la división de poderes a nivel federal. La división de poderes de una república compuesta no debe olvidar que el poder cedido por el pueblo debe estar dividido, en primer lugar, entre dos tipos de gobiernos distintos y, después, la parte asignada a cada uno de éstos debe estar subdividida entre departamentos distintos. De esta forma nace la doble garantía, para la defensa de los derechos del buen pueblo de América. Los distintos gobiernos de los Estados federados se controlan entre sí y, a su vez, cada uno de ellos se controla internamente con su separación de poderes.

La formulación americana de la división de poderes es mucho más compleja y más ajustada al modelo de Estado políticamente descentralizado. La división territorial del Estado no tiene que ser tan sólo fruto de la vocación de autogobierno de ciertos territorios, también es una buena forma de controlar al poder y, como ha señalado Pérez Royo, evitar que la relación mayoría-minoría sea uniforme en todo el territorio del Estado.
En un sistema de parlamentarismo racionalizado donde el Gobierno y la mayoría parlamentaria son una misma cosa y actúan al unísono, la organización territorial descentralizada es una oportunidad más para las minorías y el pluralismo. La mayoría del “poder central” puede que sea minoría en otros niveles territoriales. De esta manera se generan más frenos y contrapesos a los poderes, centrales o territoriales y se fortalece el pluralismo político tan necesario y tan mal tratado en las democracias contemporáneas.
Para concluir estas notas, he de decir que esta idea tan antigua y tan nueva es válida para la organización de los Estados en cuanto que organización política “clásica”, pero también puede ser válida para la formulación de organizaciones políticas supranacionales como la Unión Europea. Es bueno reforzar los instrumentos de división horizontal del poder. Para ello nada más acertado que el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea vayan fortaleciendo su presencia en la organización institucional de la Unión. Pero también son importantes instrumentos verticales de control del poder Comunitario, y quizás, en esa línea el procedimiento de alerta rápida que establece el Protocolo sobre la Subsidiariedad anexo al Tratado Constitucional de la Unión puede ser una buena manera de fortalecer el poder de los parlamentos nacionales en la construcción Europea que, en definitiva aquí representa el poder vertical.

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